1.呼兰河口湿地建设及处罚始末

呼兰河口湿地公园位于哈尔滨市呼兰区，是松花江与呼兰河交汇处自然形成的原生态湿地，同时也是国内最大的城市湿地，占地面积38.5平方公里，其中滩涂面积11.1平方公里，水域面积27.4平方公里。公园由明达公司投资建设经营，于2012年1月1日开工建设，2013年6月10日开园，是国家4A级旅游景区、省级湿地公园。

2月5日、3月11日，呼兰区水务局分别下达《限期清除障碍通知书》和《行政强制执行催告书》，对明达公司给予“拆除违法建筑物”的行政处罚。由于明达公司在规定期限内未能履行相应决定，水务局遂向法院申请强制执行，并处以10万元的罚款。《限期清除障碍通知书》显示，57处违建建筑面积共计63859.11平方米。如有疑义，可在接到通知起60内申请复议，也可以6个月内向呼兰区人民法院提起起诉。

编号为哈呼水强执决[2020]第1号的决定书显示，明达公司在呼兰河河道管理范围内存在违法建设问题，其中包括雪莲堡酒店、快餐厅、宾馆、书院、苍浪小筑、万相阁、妙音阁、更衣室、星座、商铺、雪屋等57处违建别墅类建筑物。

4月1日，该公司已经开始对部分建筑自行进行拆除。目前，公园内多栋名为“雪屋”的别墅建筑内部已被清空。

2.拆除的依据是否充分？

根据《中华人民共和国水法》第37条，“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第65条，“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处1万元以上10万元以下的罚款。”《水法》是2002年制订的，呼兰区水务局对明达公司限期未拆除处以10万元的罚款，根据的正是《水法》第65条的顶格罚款（10万元）。

根据水务局的答复，“景区湿地公园在呼兰河河道内建设建筑物，按照《水法》和《防洪法》相关规定，建筑建设在河道内，也没有《防洪影响报告评价报告》，属于违法行为。如果发生洪水，河道内的建筑物可能会造成阻碍河道行洪。”

笔者对此持怀疑态度。

在河道管理范围内建设建筑物、构筑物就一定是违法的吗？根据《水法》第37条、第65条规定，只有“妨碍行洪的”建筑物才是违法建筑物。而对于什么是“妨碍行洪的”建筑物？法律并没有进一步明确。

关于这一点，人大代表李如玉也持同样观点。他起草了一篇《关于什么是“妨碍行洪的建筑物”提请全国人大常委会予以解释的公开信》，全文如下：

全国人大常委会及其法制工作委员会：

现提请对《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第37条第2款立法文字“妨碍行洪的建筑物、构筑物”，以及《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）第五十五条中立法文字“采取其他补救措施”的含义予以释明。

第一，《防洪法》第55条明确规定：“违反本法第22条第2款、第3款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处5万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的。”其中，立法文字“采取其他补救措施”的明确含义是什么？是否包括“限期补办有关手续”？

 第二，《水法》第37条第2款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”其中，如何准确界定“河道管理范围内”的“妨碍行洪的建筑物、构筑物”？是指已有妨碍行洪的事实发生，还是可能妨碍行洪，抑或包括历史上虽未出现，但未来不排除产生可能妨碍行洪的危险等，实践中争议较大。不同的理解导致不同的结果。如同一河道管理范围内，类似建设行为，有的被强制拆除，有的则安之若素；有的行政处罚适用《防洪法》第五十五条，有的则适用《水法》第六十五条第二款（而依据此款规定可“限期补办有关手续”）。如此现象，既带来水行政执法人员不必要的争执，又让社会特别是当事人产生被不公正对待的无谓抱怨；不仅一定程度影响到执法，而且适用法律不统一还使法律尊严受损。

为更好查处水事案件，规范水事行为，严格、准确适用法律，维护法律权威，特提请对《水法》第三十七条第二款立法文字“妨碍行洪的建筑物、构筑物”，以及《防洪法》第五十五条中立法文字“采取其他补救措施”的明确含义予以解释，避免歧义，以利于执法应用和相应的司法审判。

3.水务局答复是否前后矛盾？

关于本案的处罚决定，水务局作出了如下解释：

（1）呼兰水务局称：“2013年项目建设时，水务局就发现存在违建问题并且下达处罚要求拆除违建，但是收效甚微”，

（2）“因为当时执法的时候，（公园）不让我们进，我们很无奈。”

（3）“所以此次向法院申请强制执行”。

（4）“已注意到明达公司发布的文章。其中部分内容的确属实，包括建设湿地公园得到省市的批示、在湿地公园举办国际赛事，以及一些大项目建设等都是属实的。”

（5）“2011年，呼兰区政府招商引资建设呼兰河口湿地，有一些陆地，有一些恢复自然生态，建设湿地公园省市也都批了。”

（6）“在酒店后续的经营许可等一系列流程中，水务局的审批应当是最基础的环节，必须要有《防洪影响报告评价报告》，但是由于建筑占河道的违法行为，水务局从未下达任何审批手续。”

（7）“我们的工作只是中间环节，下面发现违法行为报上来，作为执法者就要处理。至于其他的情况，并不清楚。”
 

我们来看下，水务局答复有没有前后不一致的地方？

根据上述第（1）（2）（3），既然2013年执法的时候公园不让水务局进入，水务局下发“处罚要求”，那当时为什么没有强制执行，而是在此次（2020年）才申请法院强制执行？

根据第（4）（5），既然注意到明达公司发布的文章部分内容属实（包括项目获得省市各部门审批），已经获得各级政府部门审批的项目，为何现在又违法了？

根据（6），既然当时并未取得《防洪影响报告评价报告》，那各项开发建设手续是怎么批下来的呢？水务局为何当时未提出异议？

根据（7），水务局称其工作只是中间环节；下面将违法行为报上来，执法者就要处理。根据（1），水务局不是早就发现公园违建了吗？水务局当时能主动执法，现在却要通过“上报”后自己作为“中间环节”进行被动处理？前主动、后被动，这不是自相矛盾吗？

4.项目开发单位的声音

4月1日，明达公司发布文章对此事回应称，上述建筑与呼兰区政府的项目有关，对决定书处罚提出疑义。文章称，2011年12月1日，哈尔滨市呼兰区政府与明达集团签订了《呼兰河口湿地旅游景区租赁开发建设协议书》，项目从立项到实施，依法履行了土地、立项、规划、环评等前期审批手续，各个主管部门均在相应批件上盖章签字确认。

该项目《租赁开发建设协议书》显示，2011年，该公司与哈尔滨市呼兰区政府签订租赁开发建设协议书，租赁期为40年，到2051年11月30日止，租赁总费用1300万元。东岗村江堤南侧呼兰河口湿地面积11.46平方公里作为景区开发资源，其中堤北侧1.5平方公里土地用于综合开发，包括湿地停车场、休闲广场、旅游服务设施，绿地、道路机配套建设和旅游地产综合开发用地。

明达公司认为，已建成的设施暂时是属于公园的财产，但公园租赁期满40年后，湿地公园相关资产归呼兰区政府所有，配套设施被拆除也是国有资产的流失。

该公司认为，上述建筑虽然建在两堤之间，但不妨碍行洪。在1998年特大洪水发生时，部分地块也没有上水被淹。两堤之间宽约10余公里，公园所占宽度不足1公里，所处行洪断面占比较小，可忽略不计。

5.如果项目违法，为何项目开发过程中监管部门集体沉默？

此次被强拆的57处违法建筑，分别位于包括2012年起建设的休闲娱乐区域和2016年建设的住宿部分。其中，更衣室等3处为浴场配套项目，其余的54处违建均为酒店的别墅类建筑物。公园内占地面积最大的建筑物雪莲堡酒店也在此次拆除范围内，这栋楼共有5层，1-4层为客房，5层为滑雪场服务大厅。卫星图片显示，该违法建筑群所在地，在2013年9月时为水面。2015年6月，雪莲堡酒店已开始动工，次年8月的卫星图片显示雪莲堡酒店完工。根据软件测量，雪莲堡酒店占地面积约为8700余平方米。

该酒店曾在2016年和2017年，连续两年被指定为F1摩托艇世界锦标赛中国哈尔滨大奖赛专用酒店。既然项目违建，为何还能被指定为官方赛事专用酒店？啪啪打脸啊！

如果说呼兰河口湿地地上建筑物均为违建，从2011年项目审批至2013年项目建成期间，54处建筑面积逾6万多平方米的违法建筑堂而皇之地矗立在呼兰河的湿地区。令人匪夷所思的是，到2020年之前，国土、规划、住建、城管等相关部门，竟然全都熟视无睹，为项目开工建设大开绿灯，无人查处，怎么可能？数年间竟然没有任何一家相关部门进行监管处理，而却在2020年以“占领河道”为由进行违建查处。这究竟是监管部门的集体不作为，还是项目建设的手续本身就没问题？值得深思。

6.拆除景区设施是否新官不理旧账？

《呼兰河口湿地旅游景区租赁开发建设协议书》显示，2011年与黑龙江明达湿地旅游投资有限公司签订租赁协议领导的为呼兰区原区长朱辉。

公开简历显示，2011年，朱辉时任哈尔滨市呼兰区委副书记、区长职务；2015年担任哈尔滨市呼兰区委书记职务。2016年，呼兰区举办F1摩托艇世界锦标赛中国哈尔滨大奖赛，并确定比赛在呼兰河口湿地公园举办，雪莲堡酒店为专用酒店。

2019年，哈尔滨掀起一场打伞破网行动，呼兰区十余名干部被查，被称为“呼兰风暴”。朱辉因涉嫌严重违纪违法为黑社会性质组织充当“保护伞”被查。呼兰河口湿地公园所在的腰堡街道工委副书记、办事处主任胡树河也在打伞破网行动中被查。

笔者坚决支持“打伞破网”行动，扫除社会毒瘤，打击违法违纪和黑社会“保护伞”。

然而，拆除违建不能“一刀切”。

呼兰河口湿地的建设是一项民生工程，对湿地资源的合理开发利用可以让更多人与大自然亲密接触，游客更好的认识自然了解自然尊重自然保护自然，在“大自然”这个“大学校”中接受对环境保护的教育，充分的认识人与自然的关系，从而建立对环境保护的认识和活动，树立环保意识并加入到对环境保护的行列中来，带动身边的人。湿地建设还可以促进旅游业发展乃至地方经济发展，将生态资源优势转化为经济优势，实现“绿水青山就是金山银山”的可持续发展目标。

呼兰河口湿地是哈尔滨市“万顷松江湿地、百里生态长廊”的重要组成部分，是我国面积最大的天然城市湿地，是呼兰区乃至哈尔滨市重点打造的近郊城市旅游景点，是国家级AAAA级景区，是人们休闲度假放松身心的好去处，对其开发建设被写入《2016年呼兰区人民政府工作报告》，被评为“2015年国家生态旅游示范区”。作为国家认可的生态旅游开发典范，却因为“占领河道”而面临即将拆除的厄运，实属可惜。
 

2016年呼兰区人民政府工作报告

7.“一刀切”的拆违拆迁要不得

呼兰河口湿地违章建筑拆除可能与2019年4月国家紧急开展违建别墅清理整顿工作有关。黑龙江省要求全面清理排查2003年以来的别墅项目建设情况，并及时准确上报。东北财经大学经济研究中心主任，中央党校国际战略研究院原副院长周天勇表示，个别地方在林区景区违章加杂贪腐建设别墅，还有个别地方违章建造大棚毁坏农田，特别典型、关乎民意，中央予以批示拆违和处理，很有必要，非常正确。但是，片面理解中央意图，机械和形式主义地加以放大，变成一场轰轰烈烈的运动，要一刀切地将所有违章都要拆除，已经危及到就业、创业、增收、消费和经济景气。中国投资建设领域的审批准入监督项目和环节太多。有的建设是在这个政府部门审批了，那个政府部门没有审批，这个部门认为是合法的，那个部门认为不合法。

“如果对深圳所有的违建都举报和清查，再进行追责，深圳市可能得拆掉一半多。”

于是，当政策宽松时，违法建筑可以“边建边批”“带病开工”，政策趋紧时，违章建筑就面临拆除。而呼兰河口湿地在开发建设手续基本齐全，只因“占领河道”而面临拆除，存在较大争议。对于呼兰河口湿地建筑物是否存在“占领河道”的行为，决策机关应在充分调查、详细论证的基础上，分析是否存在“影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪”的情形，从而谨慎作出决策。同时，国家立法层面应进一步明确什么是《水法》第37条规定的“妨碍行洪”，什么是“影响河势稳定”的活动，什么是“危害河岸堤防安全”活动，什么是“其他妨碍河道行洪”活动。在“大众创业，万众创新”的时代感召下，投资者和创业者去冒市场风险为地方旅游业发展作出了贡献，带动了投资、创业、就业、收入和消费，为地方经济的发展贡献了GDP，这样的良心工程和民生工程遭到拆除，会给社会造成不可挽回的损失，也会给湿地生态资源造成破坏。同时，违建拆除意味着《项目租赁开发建设协议书》归为废纸，影响政府公信力，有悖于契约精神。

查处违章建筑，拆除不是唯一方式，如果能够采取其他补救措施进行弥补，则再好不过。笔者将进一步关注此事。

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本网记者：刘春梅 姜莉娜